ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΑΝΔΗΜΙΑ

ΟΙ «ΑΠΕΥΘΕΙΑΣ» ΑΝΑΘΕΣΕΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΣΤΟ ΝΟΜΟ ΜΑΓΝΗΣΙΑΣ – ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΣΤΟ ΝΟΜΟ ΜΑΓΝΗΣΙΑΣ

 Προβλήματα και αντιδράσεις στη παγκόσμια αγορά

• έλλειψη στρατηγικού πλάνου διαχείρισης κινδύνου όμοιας ενδεχόμενης κρίσης στην προμήθεια προϊόντων, για

παράδειγμα μέσω της διατήρησης αποθεμάτων

• τα ζητούμενα προϊόντα και οι υπηρεσίες (μάσκες, εξοπλισμός ατομικής προστασίας και αναπνευστήρες), που το ιατρικό προσωπικό χρειαζόταν απεγνωσμένα, φάνηκε να μην μπορούν να αποκτηθούν γρήγορα και στις ποσότητες που ήταν αναγκαίες: η ζήτηση ξεπερνούσε την προσφορά.

• απευθείας διαπραγμάτευση με τον υποψήφιο ανάδοχο, χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης και χωρίς ελάχιστο αριθμό υποψηφίων

• σύναψη συμβολαίων προαγοράς με παρασκευαστές εμβολίων εκ μέρους της Επιτροπής της Ευρωπαϊκής Ένωσης

και για λογαριασμό των κρατών μελών της

• μέτρα για την υποστήριξη των επιχειρήσεων, όπως παράταση των προθεσμιών για την ολοκλήρωση των συμβάσεων ή πληρωμή προκαταβολών

• το Δημόσιο, συνηθισμένο να μονοπωλεί την αγορά των δημοσίων συμβάσεων, ως ο μόνος αγοραστής, βρέθηκε ξαφνικά να ανταγωνίζεται άλλους δημόσιους φορείς, εντός ή εκτός της χώρας

• συνεργασία στην αγορά μεταξύ επιχειρήσεων, για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης

Νομικά ζητήματα

Η πανδημία ανέδειξε μια σειρά από κινδύνους για τις δημόσιες συμβάσεις και ιδίως εκείνους που πηγάζουν από την έλλειψη διαφάνειας και τη διαφθορά.

• η ταχύτητα βρέθηκε να ανταγωνίζεται την τυπικότητα των διαδικασιών, καιροσκόποι βρήκαν γόνιμο έδαφος για εύκολο κέρδος καθώς η διαφάνεια υποχώρησε για να δώσει χώρο στην απόκτηση των αναγκαίων για την επιβίωση αγαθών, εδώ και τώρα.

• εύλογα ερωτήματα διαφθοράς που με τη σειρά τους καλλιεργούν συνθήκες δυσπιστίας τόσο στην αγορά όσο και

στην κοινωνία ευρύτερα

• άλλοθι για την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων σε αφερέγγυους προμηθευτές και άγνωστης προέλευσης και στοιχείων μεσάζοντες, με ό,τι κίνδυνο αυτό συνεπάγεται, όχι μόνον για την ακεραιότητα και τη διαφάνεια, αλλά και για την ίδια την ποιότητα των αγαθών και των υπηρεσιών

 Το νομικό πλαίσιο σύναψης δημόσιων συμβάσεων

Στο ελληνικό δίκαιο η διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων ρυθμίζεται από το νόμο 4412/2014, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει. Με το νόμο αυτό ενσωματώθηκαν στο εθνικό δίκαιο οι Οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις δημόσιες συμβάσεις και θεσπίζονται - ανάμεσα σε άλλα - και ειδικότεροι κανόνες για τη διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

• σύμφωνα με το άρθρο 18 του ν. 4412/2016 , που ενσωματώνει το άρθρο 18 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, καταγράφονται οι αρχές που εφαρμόζονται στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων 17 : ίση μεταχείριση, διαφάνεια, αναλογικότητα, αμοιβαία αναγνώριση, προστασία το δημοσίου συμφέροντος, προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών, ελευθερία ανταγωνισμού, προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης και αειφόρου ανάπτυξης.

• τo ελληνικό άρθρο 18 συμπληρώνει τον ενωσιακό κατάλογο των παραπάνω αρχών με την αναφορά ότι οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των διατιθέμενων δημοσίων πόρων.

• στα άρθρα 25 έως 32 Α του Ν. 4412/2016 ρυθμίζονται οι ειδικότερες διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, εκ των οποίων οι συνήθεις – βασικές, αυτές που ελεύθερα και χωρίς προϋποθέσεις μπορεί να επιλέξει ο εκάστοτε δημόσιος φορέας, είναι η ανοικτή και η κλειστή διαδικασία.

Διαδικασία διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη

δημοσίευση

Η διαδικασία αυτή φάνηκε να ανταποκρίνεται περισσότερο στις ιδιαίτερες συνθήκες του εξαιρετικά κατεπείγοντος της υγειονομικής κρίσης Covid-19, τουλάχιστον κατά το πρώτο χρονικό διάστημα της πανδημίας.

Η χρήση της διαδικασίας αυτής προϋποθέτει τη σωρευτική συνδρομή των εξής προϋποθέσεων:

• Κατεπείγουσα ανάγκη

• Απρόβλεπτη περίπτωση

• Έλλειψη ευθύνης εκ μέρους της Αναθέτουσας Αρχής

• Αιτιώδης συνάφεια μεταξύ κατεπείγουσας ανάγκης και απρόβλεπτου συμβάντος

• Χρήση μόνο για την κάλυψη του κενού έως ότου βρεθούν πιο σταθερές λύσεις

 Ειδικές διαδικασίες για συμβάσεις κάτω των ορίων

των Ευρωπαϊκών Οδηγιών

• Ακόμα μεγαλύτερη σύντμηση των προθεσμιών στην περίπτωση της ανοικτής και κλειστής διαδικασίας

• Η συνοπτική διαδικασία

• Απευθείας ανάθεση

• Απευθείας ανάθεση μέσω συστημάτων ηλεκτρονικής αγοράς (e-marketplace)

• Ειδική διαδικασία απευθείας ανάθεσης συμβάσεων ενεργειών τεχνικής βοήθειας

• Οι δημόσιες συμβάσεις ήσσονος αξίας

Συμπερασματικά: Το νομικό «οπλοστάσιο» της ενωσιακής και εθνικής μας νομοθεσίας, παρείχε κατά το χρόνο που ξέσπασε η υγειονομική κρίση της πανδημίας Covid-19 και εξακολουθεί να παρέχει και σήμερα τα αναγκαία εκείνα εργαλεία που χρειάζονταν για να μπορέσουν οι αναθέτουσες αρχές να αποκτήσουν αγαθά και υπηρεσίες γρήγορα και εύκολα, προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις πρωτόγνωρα πιεστικές και απρόβλεπτες ανάγκες που η πανδημία προκάλεσε.

Ειδική – εξαιρετική νομοθεσία μέσω

Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου

Πέραν και ανεξάρτητα των διαφόρων εναλλακτικών και εργαλείων που προσέφερε το ενωσιακό και εθνικό νομοθετικό πλαίσιο, ο Έλληνας νομοθέτης εκτίμησε ότι υπήρχε ανάγκη και για νομοθέτηση με Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, σύμφωνα με το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος.

Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου που εκδόθηκαν μέσα στο πρώτο εξάμηνο 2020 και περιέχουν διατάξεις δημοσίων Συμβάσεων αποτελούν οι κάτωθι:

• Π.Ν.Π. με ημερομηνία 02.2020 (ΦΕΚ Α ΄42) 56 «Κατεπείγοντα μέτρα αποφυγής και περιορισμού της διάδοσης κορωνοϊού», άρθρο τρίτο παρ. 1 και 2, που κυρώθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 4682/2020 (Α΄ 76)

• Π.Ν.Π. με ημερομηνία 3.2020 (ΦΕΚ Α΄ 55) «Κατεπείγοντα μέτρα αντιμετώπισης των αρνητικών συνεπειών της εμφάνισης του κορωνοϊού COVID-19 και της ανάγκης περιορισμού της διάδοσής του», όπως αυτή κυρώθηκε με το άρθρο 2 του ν. 4682/2020 (Α΄76)

• Π.Ν.Π. με ημερομηνία 3.2020 (ΦΕΚ Α΄ 64) «Κατεπείγοντα μέτρα αντιμετώπισης της ανάγκης περιορισμού της

διασποράς του κορωνοϊού COVID-19», όπως αυτή κυρώθηκε με το άρθρο 3 του Ν. 4682/2020 (Α΄ 76)

Ειδική – εξαιρετική νομοθεσία μέσω

Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου

• Π.Ν.Π. με ημερομηνία 20.3.2020 (ΦΕΚ Α΄ 68) «Κατεπείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεπειών του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, τη στήριξη της κοινωνίας και της επιχειρηματικότητας και τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς και της δημόσιας διοίκησης», η οποία κυρώθηκε με το άρθρο 1 του ν. 4683/2020 (Α΄ 83)

• Π.Ν.Π. 30.3.2020 (ΦΕΚ Α΄75) «Μέτρα αντιμετώπισης της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις», που κυρώθηκε με το Ν. 4684/2020 (Α΄86)

• ΠΝΠ 13.4.2020 (ΦΕΚ Α΄84) «Μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεχιζόμενων συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις», που κυρώθηκε με το Ν. 4690/2020 (Α΄ 104)

• Π.Ν.Π. με ημερομηνία 1.5.2020 (ΦΕΚ Α΄ 90) «Περαιτέρω μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεχιζόμενων συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και την επάνοδο στην κοινωνική και οικονομική κανονικότητα», που κυρώθηκε με το άρθρο 2 του Ν.4690/2020 (ΦΕΚ Α 104)

 Κριτική αποτίμηση της έκτακτης νομοθέτησης

Η πλειονότητα των εν λόγω διατάξεων αφορά στη ρύθμιση συμβάσεων, η ανάθεση των οποίων κρίνεται επιτακτική είτε για:

• την επάρκεια σε υγειονομικό και φαρμακευτικό υλικό των δημόσιων φορέων υγείας είτε

• για την αποτροπή της περαιτέρω διασποράς του ιού (υπηρεσίες απολύμανσης, προμήθεια μέσων ατομικής προστασίας κ.λπ.) είτε

• για τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών (π.χ. Τ.Π.Ε. για την παροχή τηλεργασίας).

Το παράδειγμα του Νομού Μαγνησίας

Βάση της έρευνας των διαγωνιστικών διαδικασιών που έλαβαν χώρα στο νομό Μαγνησίας μέσω του Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ) και συγκεκριμένα με βάση την αναζήτηση στους κάτωθι Δήμους, η εφαρμογή της παραπάνω μεθόδου έδειξε τα εξής αποτελέσματα :

1. Δήμος Βόλου: συνολικά εννέα (9) αναθέσεις
2. Δήμος Ρήγα Φεραίου: συνολικά (2) αναθέσεις
3. Δήμος Ζαγοράς - Μουρεσίου: συνολικά (4) αναθέσεις
4. Δήμος Αλμυρού: μηδέν (0) αναθέσεις
5. Δήμος Νοτίου Πηλίου: συνολικά τρεις (3) αναθέσεις
6. Δήμος Αλοννήσου: συνολικά επτά (7) αναθέσεις
7. Δήμος Σκιάθου: συνολικά έξι (6) αναθέσεις
8. Δήμος Σκοπέλου: μηδέν (0) αναθέσεις

 Κριτική αποτίμηση - Συμπεράσματα

• όλες οι συμβάσεις που αφορούν στην αντιμετώπιση της πανδημίας Covid-19 έγιναν με τη διαδικασία είτε της απευθείας ανάθεσης είτε με τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης

• σε αρκετές από τις απευθείας αναθέσεις δεν γίνεται επίκληση των διατάξεων των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου, επιβεβαιώνοντας την εκτίμησή μας ότι οι Αναθέτουσες Αρχές είχαν στη διάθεσή τους ήδη τα αναγκαία εργαλεία για τη διενέργεια δημοσίων συμβάσεων άμεσα, εύκολα και γρήγορα, προκειμένου να αντιμετωπίσουν την κρίση της πανδημίας Covid-19

• όσον αφορά στους Δήμους του Νομού Μαγνησίας, φάνηκε ότι το όριο της απευθείας ανάθεσης των είκοσι χιλιάδων ευρώ (20.000,00 €) ήταν επαρκές για την προμήθεια των αναγκαίων ατομικών μέσων προστασίας (μάσκες απολυμαντικά κλ.π.), αλλά και των υπηρεσιών καθαριότητας

• εξαίρεση αποτελεί ο Δήμος Βόλου, ο οποίος είναι ο μεγαλύτερος και ο μόνος Δήμος που, πέραν της απευθείας ανάθεσης, επέλεξε και τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση, την οποία και αναφέρει σε όλες σχεδόν τις αναθέσεις του που έχουν σχέση με την αντιμετώπιση της πανδημίας.

• σε καμία των αναθέσεων δεν αιτιολογείται η προσφυγή στη διαδικασία αυτής.

 Κριτική αποτίμηση - Συμπεράσματα

• η επανάληψη απευθείας αναθέσεων σε μικρά σχετικά χρονικά διαστήματα για τα ίδια προϊόντα δημιουργεί υπόνοιες

– αν όχι κατάτμησης - τουλάχιστον κακού προγραμματισμού που επίσης προβληματίζει ως προς την ορθότητα της επιλογής της διαδικασίας της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.

• Οι Αναθέτουσες Αρχές του Νομού Μαγνησίας κατά την έναρξη της πανδημίας είχαν τα εργαλεία που χρειάζονταν από το ήδη υπάρχον εθνικό και ενωσιακό νομοθετικό πλαίσιο για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης που επηρέασε και τις δημόσιες συμβάσεις.

• Η ειδική – έκτακτη νομοθεσία, σίγουρα βοήθησε τις Αναθέτουσες Αρχές σε ζητήματα δημοσιονομικής διαχείρισης και εκτέλεσης της σύμβασης, πλην όμως στο μέτρο που αφορά στη διαδικασία σύναψης των δημοσίων συμβάσεων, ενδεχομένως και να προκάλεσε σύγχυση, ιδίως όσον αφορά στις προϋποθέσεις χρήσης της εξαιρετικής διαδικασίας της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.

PUBLIC CONTRACTS AND PANDEMICS "DIRECT" CONTRACT AWARDS IN THE LAW OF MAGNESIA - A CASE STUDY IN THE LAW OF MAGNESIA Problems and reactions in the global market • lack of a strategic risk management plan for a similar potential crisis in the supply of products, for example through holding stocks • the requested products and services (masks, personal protective equipment and respirators), which the medical staff desperately needed, did not seem to be able to be obtained quickly and in the quantities needed: the demand exceeded the supply. • direct negotiation with the prospective contractor, without prior publication of a notice and without a minimum number of candidates • conclusion of pre-purchase contracts with vaccine manufacturers on behalf of the Commission of the European Union and on behalf of its member states • measures to support businesses, such as extending deadlines for completing contracts or paying advances • the State, used to monopolizing the market of public contracts, as the only buyer, suddenly found itself competing with other public bodies, inside or outside the country • cooperation in the market between businesses, to deal with the health crisis

The pandemic has highlighted a number of risks to public procurement, particularly those stemming from lack of transparency and corruption. • speed was found to compete with the formality of procedures, opportunists found fertile ground for easy profit as transparency receded to give way to the acquisition of goods necessary for survival, here and now. • reasonable questions of corruption which in turn foster conditions of mistrust both in the market and in society more broadly • an alibi for the awarding of public contracts to insolvent suppliers and intermediaries of unknown origin and identity, with all the risk this entails, not only for integrity and transparency, but also for the very quality of goods and services The legal framework for concluding public contracts In Greek law, the procedure for concluding public contracts is regulated by law 4412/2014, as amended and in force. With this law, the Directives of the European Union on public procurement were incorporated into national law and - among others - more specific rules for the public procurement procedure are established. • in accordance with article 18 of Law 4412/2016, which incorporates article 18 of Directive 2014/24/EU, the principles applied in public procurement procedures 17 are listed: equal treatment, transparency, proportionality, mutual recognition, protection of public interest, protection of the rights of individuals, freedom of competition, protection of the environment and sustainable and sustainable development. • the Greek article 18 completes the EU list of the above authorities with the reference that the contracting authorities must ensure the effectiveness of the procedures and the proper financial management of the available public resources. • in articles 25 to 32 A of Law 4412/2016, the more specific procedures for concluding public contracts are regulated, of which the usual - basic ones, those that the public body can choose freely and without conditions, are the open and the closed procedure . Negotiation process without precedent Publication This process seemed to respond more to the particular conditions of the extremely urgent Covid-19 health crisis, at least during the first period of the pandemic. The use of this procedure presupposes the cumulative support of the following conditions.

• Urgent need • Unforeseen case • Lack of responsibility on the part of the Contracting Authority • Causal connection between emergency and unforeseen event • Use only to fill the gap until more stable solutions are found Special procedures for sub-threshold contracts of the European Directives • Even greater shortening of the deadlines in the case of the open and closed procedure • The summary process • Direct assignment • Direct assignment through electronic market systems (e-marketplace) • Special procedure for the direct award of contracts for technical assistance actions • Low value public contracts In conclusion: The legal "arsenal" of our Union and national legislation provided at the time when the health crisis of the Covid-19 pandemic broke out and continues to provide today the necessary tools needed to enable the contracting authorities to acquire goods and services quickly and easily, in order to deal with the unprecedented pressing and unpredictable needs caused by the pandemic. Special – exceptional legislation through Acts of Legislative Content In addition to and regardless of the various alternatives and tools offered by the EU and national legislative framework, the Greek legislator estimated that there was a need for legislation with Acts of Legislative Content, in accordance with article 44 par. 1 of the Constitution. Acts of Legislative Content that were issued in the first half of 2020 and contain provisions of public contracts are the following: • P.N.P. dated 02.2020 (Government Gazette A ΄42) 56 "Emergency measures to avoid and limit the spread of coronavirus", third article par. 1 and 2, ratified by article 1 of Law 4682/2020 (A΄ 76) • P.N.P. dated 3.2020 (Government Gazette A' 55) "Urgent measures to deal with the negative consequences of the emergence of the COVID-19 coronavirus and the need to limit its spread", as ratified by article 2 of Law 4682/2020 (A'76) • P.N.P. dated 3.2020 (Government Gazette A' 64) "Urgent measures to address the need to limit the of the spread of the COVID-19 coronavirus", as sanctioned by Article 3 of Law 4682/2020 (A' 76) Special – exceptional legislation through Acts of Legislative Content • P.N.P. dated 20.3.2020 (Government Gazette A' 68) "Urgent measures to deal with the consequences of the risk of the spread of the COVID-19 coronavirus, to support society and entrepreneurship and to ensure the smooth functioning of the market and public administration", the which was sanctioned by Article 1 of Law 4683/2020 (A΄ 83) • P.N.P. 30.3.2020 (Government Gazette A'75) "Measures to deal with the COVID-19 coronavirus pandemic and other urgent provisions", ratified by Law 4684/2020 (A'86) • PNP 13.4.2020 (Government Gazette A'84) "Measures to deal with the ongoing consequences of the COVID-19 coronavirus pandemic and other urgent provisions", ratified by Law 4690/2020 (A' 104) • P.N.P. dated 1.5.2020 (Government Gazette A' 90) "Further measures to deal with the ongoing consequences of the COVID-19 coronavirus pandemic and the return to social and economic normality", ratified by article 2 of Law 4690/2020 ( Gazette A 104) Critical assessment of emergency legislation The majority of these provisions concern the regulation of contracts, the assignment of which is deemed imperative either for: • the adequacy of health and pharmaceutical material of the public health bodies either • to prevent the further spread of the virus (disinfection services, supply of personal protective equipment, etc.) or • to ensure the smooth operation of public services (e.g. T.P.E. for the provision of telework). The example of the Prefecture of Magnesia Based on the research of the tender procedures that took place in the prefecture of Magnesia through the Central Electronic Register of Public Contracts (KIMDIS) and specifically based on the search in the following municipalities, the application of the above method showed the following results: 1. Municipality of Volos: a total of nine (9) assignments 2. Municipality of Riga Feraio: a total of (2) assignments 3. Municipality of Zagora - Mouresi: a total of (4) assignments 4. Municipality of Almyros: zero (0) assignments 5. Municipality of South Pelion: a total of three (3) assignments 6. Municipality of Alonissos: a total of seven (7) assignments 7. Municipality of Skiathos: a total of six (6) assignments 8. Municipality of Skopelos: zero (0) assignments Critical appraisal - Conclusions • all contracts related to the response to the Covid-19 pandemic were made through the process of either direct award or the process of negotiation without prior publication of a notice.• in several of the direct assignments, the provisions of the Acts of Legislative Content are not invoked, confirming our assessment that the Contracting Authorities already had at their disposal the necessary tools to conduct public contracts directly, easily and quickly, in order to face the crisis of Covid-19 pandemic • with regard to the Municipalities of the Prefecture of Magnesia, it appeared that the limit of the direct assignment of twenty thousand euros (€20,000.00) was sufficient for the supply of the necessary personal protective equipment (masks, disinfectants, etc.), but also the cleaning services • an exception is the Municipality of Volos, which is the largest and the only Municipality that, in addition to the direct assignment, also chose the negotiation process without prior publication, which it mentions in almost all of its assignments related to dealing with the pandemic. • none of the assignments justify the recourse to this procedure. Critical appraisal - Conclusions • the repetition of direct assignments in relatively short time intervals for the same products raises suspicions – if not divisive – at least poor planning which also raises questions about the correctness of the selection of the procedure of the negotiation without prior publication. • The Contracting Authorities of the Prefecture of Magnesia at the start of the pandemic had the tools they needed from the already existing national and EU legislative framework to deal with the health crisis that also affected public contracts. • The special - extraordinary legislation certainly helped the Contracting Authorities in matters of financial management and execution of the contract, but as far as the public procurement process is concerned, it may have caused confusion, especially with regard to the conditions for using the exceptional procedure of negotiation without prior publication.